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学科研究会

党委政法委执法监督问题研究

 

党委政法委执法监督问题研究

 

方寿生   倪俊刚[①]

 

 

[摘要]  从党内的顶层设计来讲,党委政法委是政法领域一个极具中国特色的机关,它是党为了实现“对政法工作的领导”而在党内设立的职能部门,与西方国家盛行的“三权分立”和“司法独立”运行体制有着本质的区别。党委政法委的执法监督是体现党管政法的重要手段,是社会主义法治理念的重要内容。但是,由于思想路线认识的不同,在不同历史阶段、不同地地域导致的党法不分、党政不分、干扰司法的现象也成为很多专家学者和诟病。本文试图通过综合散见于各种政治学、法学领域的有关材料,并结合基层政法工作实际,对党委政法委执法监督工作进行理论上的研究探讨,以期对司法体制改革理论研究起到抛砖引玉的作用。

 

[关键词]  政法委沿革   党管政法   司法体制改革

 

 

 

引   言

 

政法委的职能因客观形势发展的需要而一直处于不断变化之中,政法委的监督职能也随着党法关系的变革而悄然变化。探究政法委及其法律监督职能的形成、发展、演变和运作方式,思考其司法体制的现实困惑与改良,对于全面推进法治建设、平安建设、过硬队伍建,加强司法体制改革,实现国家富强、民族振兴,人民幸福的中国梦都极具意义。

 

一、党管政法制度的沿革考证

理论来源于实践。党对政法工作领导的思路、模式,直接来源于不同时期的政权建设理论和经验。

(一)革命年代的摸索与发展(1921——1949)

从党的建立到大革命时期,由于革命形势严峻,武装斗争是当务之急,中华苏维埃共和国临时中央政府成立了主管司法工作的司法部,但总体上讲并没有建立一套完整的程序和制度,党直接取代司法,党直接领导打击任何反革命活动。抗战时期的陕甘宁革命根据地随着战争形势的平稳,党中央从制度上加强根据地建设,相继成立了边区高等法院、法制室、司法委员会等机构。在通过《陕甘宁边区施政纲领》时,采取了先由政治局讨论批准,后由立法机关通过的模式,显然已和现今的政治运行模式相同。[②]到解放战争时期,党对司法工作的领导基本延续了延安时期的经验,由于战争仍是当时的头等大事,政法工作的建设依然处在停滞不前,党对司法仍是直接取代,例如1939年成立的社会部,就直接拥有侦查、逮捕、审判,处决的权力。

(二)建国后的突进与毁灭(1949——1978)

1949年新中国成立后,类似于政法委的机构是以董必武为主任、彭真为副主任的政治法律委员会,该机构隶属于政务院,属于政府机构。 随着1954年新中国第一部宪法颁布后,政务院改组为国务院,法律委员会随之撤销,相应成立国务院政法办公室。[③]随着国内政治形势变化,1958年,在毛泽东同志的直接干预与指挥下,党中央加强了“党的一元化领导”强调“加强党的领导”和“书记挂帅”,政法领导小组应运而生。1958年6月10日《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》明确指出,“这些小组是党中央的,直隶于中央政治局和书记处,向他们直接做报告。大针方针在政治局,具体布置在书记处。”“分线领导”、“分兵把口”的领导方式,县级党委也成立了政法领导小组,不仅领导协调公检法,而且逐渐形成了重大案件要由党委审批的习惯。极度的人治,为文化大革命创造了社会条件。在大跃进年代,连宪法也可置之不理,出现了“公检法三家合一,公安为头”的极端人治体制,最高法、最高检都在公安部合署办公并成为其下属单位。随后文化大革命开始,党委被踢开,政法机关被砸,政法领导小组名存实亡。

(三)机构重建到再次撤销(1978——1990)

文革结束后,党中央经过文革失败的教训于1978年批准恢复中央政法小组,但已决定摆脱文革前党的“一元化”思路,政法小组对司法机关的关系已由“领导”变成了“协助”,体现出摆脱人治向往法治的追求。这一思想在1979年“64号文件”《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中更加明显。该文件正式结束了党委审批案件的制度,明确规定要坚决改变过去以党代政、以言代法,不按法律规定办事,包揽司法行政事务的习惯和作法。1980年1月24日,党中央《关于成立中央政法委员会的通知》决定设立政法委员会,并明确规定政法委的五项职能,主要是法律方向的把握,并不干预具体的司法工作。1987年,党的十三大明确指出要实现政治体制改革首先是要党政分开。为贯彻十三大的重要精神,1988年5月中央决定撤销中央政法委员,代之以中央政法领导小组,职能大大降弱。[④]

(四)恢复重建与不断改革(1990——1998)

“六四事件”让中央高层认识到设置政法委的重要性。1990年3月,中央决定恢复中央政法委,第一次提到:“军队是党和人民手中的‘枪杆子’,政法部门是党和人民手中的‘刀把子’。政法部门系国家安危于一半……”[⑤]不过仍然强调党政分开,反对干预个案。八届全国人大委员长乔石在恢复政法委的讲话中指出:“对一件件案子总会有不同看法,处理上未必件件都绝对准确。党委如果直接过问一些案件的具体处理,法院就不好下决心了。”他还指出“不论哪一级政法委都要管得虚一点,不要过于具体地干预部门的业务。”随后,政法委于又经历两次扩权,职能由以前的五项发展到十项。1995年,党中央《关于加强各级党委政法委员会工作的通知》,第一次明确将党委政法委提升到“党委的职能部门”这一高度。

(五)执法监督的提出与深化(1998年至今)

1998年中央提出依法治国方略,次年正式入宪。当年中央政法委《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》,第一次提出党委政法委要对政法各部门加强执法监督,1999年《中共中央关于进一步加经政法干部队伍建设的决定》,将政法委定位为“各级党委领导、管理政法工作的职能部”。此后,随着西方法治思想观念的涌入,有不少学者片面崇尚西方“三权分立”、“政治中立”,主张西方式的司法独立。为消除错误思潮的影响,中央相继出台《中共中央关于加强和改进党对政法工作领导的意见》和《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,坚持指导思想一元化,开展社会主义法治理念教育,统一政法干警思想。 2011年中央政法委出台《关于党委政法委员会对政法部门执法活动进行监督的规定》,成为目前政法委执法监督的纲领性文件。该规定第二条再次重申“党委政法委是党领导管理政法工作的职能部门,对政法部门执法活动进行监督,是党领导管理政法工作的重要形式,是党内监督的重要内容。”明确指出“党委政法委员会对本级和下级人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法机关的执法活动进行监督。”对政法委执法监督的依据、方针、职责和方式进行了详细具体的规定。

二、监督模式与制度障碍

(一)文件会议形式的宏观监督

从党不断发展壮大的历史看,党擅长于文件治国,每年中共中央都要向全国各级党政军群各部门发出大量文件,并且根据内容不同,确定秘级,发放到不同层级。政法委作为党委的职能部门,很多政策性规定都是以文件形式印发。某些规定虽是党内文件,但无疑已具有法律性质,例如宽严相济的刑事政策的适用。[⑥]同时从中央到地方一年一度的政法工作会议,都是全年政法工作的导向。会议规格中央一般都有总书记出席会议并作重要讲话。一是显示工作的重要性;二是已向全党全国公开传达党对政法工作的大政方针,表明党中央的声音。一次全国政法工作会议不可能解决很多实际问题,但思想的统一至关重要。参会的地方代表回去后,也配套效仿,照方抓药,围绕中央精神抓政法。各级政法工作会议一直开到县级,规格当然与中央对等,地方党政一把手和副书记、常务副省长(市长)一般情况下均应出席会议。最高规格的会议直接推动了政法思想与风向的高度统一。[⑦]

(二)宗旨理念和思想路线监督

不同历史时期中央政法委都根据中央精神都组织不同内容的思想路线教育。比较典型的有以“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”五个方面内容的社会主义法治理念教育,并且连续多年成为全国司法考试的压轴题。以“忠诚、为民、公正、廉洁”为主要内容的政法干警核心价值观教育,加强全国政法机关的思想政治、业务能力、纪律作风、先进文化建设。我国现行的政治体制,是要求党政分开,党委总揽全局,中央对政法委的定位是党委领导政法工作的职能部门,理所当然是领导政法机关积极贯彻执行党的路线、方针、政策,支持政法机关独立办案,不直接干涉影响办案。

(三)党内监督的准司法性质

就目前运作模式讲,政法委执法监督的工作方式主要包括执法检查、案件督办、案件及有关政策法律问题协调、案件评查、重大执法活动和事项报告备案等。中央明确要求各级政法委应当建立健全执法监督机构。执法检查一般采用执法巡查、明查暗访、社会调查、核查案卷、开展谈话等方式。党委政法委虽没有法定执法权和监督权,但作为党的领导机关,对执法检查中发现的执法问题,按照交办——督办——催办的形式,督促政法机关改正,拒不改正的,政法委有权向上级党委政法委报告并抄报上级政法机关。其操作模式显然已赋予了政法委监督的准司法性质,加之政法委对政法机关干部人事任免的权力影响,从某种程度讲其监督力度已然超过了人大监督。

(四)颇受学者诟病的案件协调制度

目前司法独立的呼声已然一浪高过一浪,更有甚者直接认为政法委没有存在的必要,政法委的案件协调无疑处在改革与非议的风口浪尖。有学者认为,在重大案件上,通过政法委的“协调”使审判成为“作秀”,政法委的案件“协调”是在庭外“定调子”,成了实质性的审判,而法院只是贯彻执行政法委的指令而已。为之佐证的最常见的有湖北的佘祥林杀妻案、河南的赵作海杀人案、河北聂树斌强奸杀人案等。这些冤假错案的暴露无疑拷问着中国的司法体制公正,成为国人议论和媒体关注的焦点。而所有这些案件都有一个共同点,就是都经过政法委协调。有人认为因为有一个管总机关,导致法律体系设计的公检法三机关相互监督、相互制约的机制形同虚设。虽然各级文件都要求政法委要支持和尊重司法机关独立办案,政法委的协调意见只是建议,但政法委书记是公检法三机关的政治上级,协调意见表面上没有约束力,但事实上很少有人敢于否定政法委的结论。例如著名刑诉法学专家陈光中教授在接受《南方都市报》采方时表示,应当取消政法委对案件的拍板权,因为这种权力违反了基本的诉讼原则,属于“判而不审”,而且一旦发生错案,也难以追究相关人员的责任。

(五)监督沦为信访

目前,政法委的执法监督仍流行于“领导批示”,将监督工作与信访工作混为一团。政法委的监督范围定位应当是重点监督政法部门在执法当中存在的带有普遍性和突出性的问题,通过对这类问题的监督来督促政法机关贯彻执行党的方针、政策。对个案监督的目的也是为了从中发现和解决存在的带有普遍性的问题。而实际操作中,政法委的监督重点都落在了个案监督上,都关注在领导批示的涉法涉诉信访案件上。上访者认为政法委管公检法,所有都管,信访不信法,诉访不分离,争相效仿,有时虽然在个案监督上取得了一定成效,但从法治角度讲,对司法体制的设计是种破坏。

三、政法委监督的改革方向

(一)应当肯定政法委存的必要性

司法体制属于国家的上层建筑,讨论如何改革,必定不能脱离国家的政治体制。在一党专政的政治体制下,政法委的存在是完全必然的。中国是一个集权制国家,一切权力归根结底都要隶属于党的领导,这已由宪法明文规定。党领导一切,被党定位为“刀把子”的政法机关,无论如何不能脱离党的领导,这是客观事实。离开这个前提探讨司法改革,都是枉然。讨论设不设政法委就是在讨论是否要坚持党的领导。答案当然是肯定的。首先政法委的设立能发挥党的政治优势,能迅速集中精力办大事,让政法机关的思想快速高度集中统一到党的决策部署上来。特别是在维护社会稳定和政治稳定方面,政法委存在的优势更是任何机关无法比拟。其次政法委的监督能弥补司法监督的不足。宪法明确规定检察机关是法定的法律监督机关,刑讯逼供、超期羁押,枉法裁判这类问题都是检察院监督的重点,但事实上还得靠政法委协调推动,而且检察机关本身也需要监督,遏制司法腐败不能有真空。再者对案件协调产生的冤案要一分为二的看。无论多么完美的制度,经过时间检验,总会有缺陷。就是被很多人认为最民主自由,司法制度最为健全的美国,一样会有冤案。由于法律的滞后性,只要办案,就可能会有错误,这是客观事实,不能以人的意志为转移。出现冤案后不能不分清红皂白地怪罪政法委。仔细分析每一个冤案,只要公检法三机关任何一家真正认真负责,每个环节都可以避免悲剧的发生。如今社会,政法委协调案件以政治为由责令司法机关按指示办案的,可以说非常少见,基本已经绝迹。相反,而是公检法三机关为推卸责任,要求政法委协调的案件逐渐增多。最后,我国相当一部分司法人员的素质的确难担重任。法律的实施靠人的执行。从世界各国的司法人员任职条件考察来看,只有中国的法官、检察官的任职资格是最低的。在中国,大学毕业后通过国家司法考试,经招考录用,试用期满后就可担任各级法官。这还是现在最为严厉的标准。而在“三权分立”的国家是根本不可想象的。仅以日本为例,日本的法官首先是大学毕业生,必须通过全国最难的司法考试,连考三次,共考七天,每年2万多人考试通过的不足500人。通过考试后,还要再进行二年的培训,合格后只能分配到各地法院做助理法官进行陪审,一般助审要在10年后才能成为正式法官。下级法院(指高等法院、地方法院、家庭法院和简易法院)的法官,均须经最高法院资格审查后向内阁提名,并由内阁正式任命。而要在最高法院工作,更是难上加难。可以武断地说,在中国将司法权脱离党的领导,只能让司法变成一只让人无法管控的怪物。

(二)应当明确政法委监督的宏观性

当前司法公正性和权威性不足的原因,可以从宏观、中观、微观三个方面进行考证。宏观层面即司法体制的问题,中观层面是司法机制问题,微观层面的司法行为规范性问题。法治文明是人类文明的宝贵财富。政法委的执法监督并不是严格意义上的法律监督,于公权力来讲,法无授权即无权。政法委的监督权力来源于《宪法》规定的党的领导权和党内的系列文件,党政分开的改革趋势也要求政法机关的监督应是宏观监督,尽量不进行个案监督。政法委的执法监督要解决的体现党管政法的宏观监督。简言之,主要就是司法机关是否依法办事、公正司法的问题,切实解决“有法不依、执法不严、违法不究”的问题。具体包括:司法机关是否准确适用法律法规,司法程序是否合法,也就是解决实体正义和程序正义的问题。

(三)应当加快涉法涉诉信访改革

根据信访部门统计,目前,我国每年的信访总量中,涉法涉诉信访约占70%左右。长期以来,我国对处理涉法涉诉信访与普通信访未进行严格区分,通过信访推动诉讼程序的事情时有发生。久而久之,上访者逐渐形成了“信访不信法、信上不信下”的现象:上访者相信只要得到领导的批示,就能解决问题,领导级别越高、批示越高效,解决问题就越快。另一方面,确实有涉法涉诉信访的上访者在得到领导批示后,上访问题得到了快速解决。这种现象反过来又强化了上访者们“信访不信法”的心态,形成恶性循环。“这就使得信访变成了一个不是终审法院的终审法院,成了解决纠纷矛盾,化解处理问题的最后渠道,但这个渠道又不是法治化的,是行政的、人治的方式,不符合法治社会的要求。”[⑧]党的十八大召开后,在全国政法工作会议上,中央提出了“三大建设、四项改革、五个能力”建设,涉法涉诉信访被列为改革的一项重要内容。在以往的工作中执法监督基本围着涉法涉诉信访转,本来应该进行的宏观监督变成了领导批条。在改革中必须彻底实行诉访分离,把涉法涉诉的信访个案从信访中分离出来,由政法机关处理,分类导入司法程序中。对正在司法程序中的,继续依法按程序办理;对于已结案,但符合复议、复核、法律监督条件的,依法转入相应法律程序办理;对于已经结案,不符合复议、复核、再审、法律监督条件的,政法委不得因当事人上访直接批转政法机关启动再审程序。

(四)应当突出政法委监督的有效性

政法委的职能应定位在政策指导、执法监督、宏观协调三大职能上,发挥牵头抓总的党委领导作用,加大协调、督办、检查工作力度,在督促政法机关落实工作责任,积极贯彻执行党的路线、方针、政策上下功夫,做到不越权、不越位,力避监督方式的随意性。就目前的实际运作情况讲,虽然中政委的文件赋予了基层政法委很大的执法权,但真正落到实处,政法委的监督实权实质上是在不断弱化。党在司法领域的领导,并没有明文的法律规定,具体到监督程序和实体上就更无从谈起。如何进行司法体制改革,究竟是要强化还是弱化政法委的监督?这的确仁者见仁,智者见智,不好妄下断言。但可以肯定的是政法委的执法监督不可少,重要的是发挥其监督作用的实效。就基层目前的运行体制看,基本上停留在案件评查和涉法涉诉信访件评查,重点仍然在个案监督上。由于缺乏法律上的保障,监督的实效并不能凸显。有丢了西瓜捡芝麻的做法之嫌,政法委监督的实权在于路线监督和干部管理,而路线监督和干部管理权限是在不断弱化。如前所述,政法委执法监督权的历史传统来源于党委审批案件制度的形成,其工作逻辑始终围绕着确保党对政法工作的领导,并不注重程序正义,而实际上在法治建设的历程上,程序正义比实体正义作用更为明显,政法委执法监督如果仍停留在个案监督与拍板上,早晚必定被改革所淘汰。

 

结束语

 

习近平同志3月17日在全国人大一次会议上指出:实现中国梦,必须走中国道路,必须弘扬中国精神,必须凝聚中国力量。坚持道路、理论、制度自信,具体到政法机关,就是要坚持中国特色社会主义法治道路不动摇,坚持对法律负责与对党负责、对人民负责的一致性。自“文革”结束以来,党中央一直致力于司法体制的改革,在这一过程中党的利益至上、人民利益至上、宪法法律至上确保了司法体