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研究成果

加快地方立法保护医疗卫生人员人身安全的几点建议

2018年12月14日上午,武汉大学中南医院一名医生在门诊坐诊期间,被人持刀刺伤。“医闹”矛盾、“伤医”暴力再次受到社会热议。2017年的一项调研显示,接受访谈的全国30个省份的2800多名医生中,834%经历过医疗场所暴力行为,241%曾遭受过身体攻击。“医闹”之患已经严重影响医疗机构的正常秩序和医务人员的工作积极性。彩票平台卫生法学研究会会长、武汉大学人民医院党委书记万红慧,彩票平台卫生法学研究会副会长兼秘书长、湖北经济学院教授黎桦提出,鉴于“伤医”加剧了医患紧张关系,严重威胁社会治理,加快湖北地方立法,制定《湖北省医疗机构治安管理条例》,切实保护医疗卫生人员人身安全十分迫切。


一、湖北省暴力伤医防治面临的困境


(一)立法分散、系统性不强。《刑法》《侵权责任法》都对破坏医疗秩序、伤害医疗工作人员的行为进行了规制。公安部、司法部、卫生部等中央部委先后单独或联合出台了系列规章、制度、规定等,在维护医疗秩序、构建和谐医患关系,依法保障医患双方合法权益方面发挥了重要作用。如2014年公安部等6部门联合发布《关于依法惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的意见》,明确了六类涉医违法犯罪行为的定罪量刑标准。2018年国家发改委等28部门联合签署《关于对严重危害正常医疗秩序的失信行为责任人实施联合惩戒合作备忘录》,备忘录提出了16条具体惩戒措施。但这些规定凸显立法的专门性不足,系统性不强。我省也没有出台专门的地方性立法。


(二)涉医治理体制不顺、协调性弱。维护正常医疗秩序,依法惩处涉医违法犯罪,保护医疗人员人身安全是社会治理的重要内容,常规的做法中医院、医疗人员自身承担了较多的义务,其风险主体的身份没有得到足够的重视。治理体制上条块分明,各自为政。行政主管机关、司法机关、医院、社会并没有形成综合性、协调性的联动机制。


(三)重事后调整,事前预防不足。当前对于破坏医疗秩序,伤害医疗人员人身安全所采取的措施仍然偏重于“伤医”事件结果发生后的责任,尽管从立法规制手段来看,能够对人的外部行为模式产生事前规范的作用,但总体而言还是典型的事后调整,重“治理”轻“防范”,预防性措施与手段相对偏弱。


(四)社会共识不够,医责风险抵御机制不全。“伤医”事件的起因较为复杂,集中体现在医疗资源供给不足、医疗纠纷处置程序繁琐、政府公信力不高而产生的对医疗机构公益性的质疑等,其中最为严峻的是医疗责任风险抵御机制不健全,没有整合及有效利用政府和社会资源。


二、制定《湖北省医疗机构治安管理条例》的必要性与可行性


(一)制定条例的必要性。据统计,我省现有各类医疗机构36745家,其中医院986家,基层医疗卫生机构35128家,专业公共卫生机构541家,其他医疗机构90家。其中部省属医院14所,三级以上医院近50家。仅在2018年8月,为人民群众提供医疗服务近1600万人次,其中出院1004万人次。同时,作为医学教育大省,我省每年输送了大量的医药卫生人才。制定条例既是维护正常医疗秩序、提高医疗人员人身安全需要、缓解紧张医患关系的要求,也是稳定湖北医疗大省地位的需要。


(二)制定条例的可行性。一方面有国家性立法及措施立法依据。《刑法》《侵权责任法》等上位法及一些部委规章制度都对破坏医疗秩序、伤害医疗工作人员的行为进行了规制。基本医疗卫生与健康促进法草案也通过审议并征求公众意见,即将出台。这些均为制定条例提供了有力依据。另一方面有地方性立法及工作基础。我省已经出台《湖北省医疗机构内保工作规范(试行)》《湖北省医疗机构纠纷突发事件应急处置流程》等规范性文件,积累了丰富的实践经验,为进一步加强立法提供了较好的现实基础。


三、《湖北省医疗机构治安管理条例》要解决的问题


(一)明确立法目的及理念。从立法目的来看,条例保障医护人员与患者的人身财产安全,保证医疗机构的正常治安管理秩序,预防、打击和惩戒破坏医疗机构治安管理秩序的违法行为。从立法理念来看,条例要扭转过去重视事后惩戒、忽视事前预防的错误做法,坚持将各类涉医违法行为消灭在萌芽阶段,避免实际危害结果发生。条例不仅涉及行政机关的治安管理职责和其他配套的行政职责、医疗机构的民事和劳动方面的管理职责,还涉及对违法行为的民事赔偿、治安管理处罚的细化与衔接问题,是一部问题导向的综合性立法。


(二)梳理管理体制、明确责任主体。在树立管理体制方面,条例要明确牵头责任单位和必要的议事协调机制,可以考虑构建以医疗场所管理职责和公安部门治安管理职责的“双核驱动”模式。在明确责任主体方面,涉及犯罪的,明确法院、检察院在刑事司法方面的配合与支持责任,加大对于构成犯罪的暴力伤医等行为的打击力度,并予以细化;涉及行政管理的,需要卫健委的有力领导与支持,需要得到财政部门的经济协助与支持,还需要得到人民银行、铁路总公司等机构的联合征信惩戒方面的支持;涉及民事争议的,需要得到司法行政机关、纠纷调解机构、鉴定机构等单位的支持;医疗机构在保障医护人员安全执业上应当承担起主体责任,这不仅是道德上的要求,更是我国劳动法律法规的规定。


(三)妥善解决经费来源。医疗机构一般属非营利性机构,需要必要的外部经费支持以添置安防设备、聘请必要的安保人员。应当探索建立覆盖各类医护人员的执业风险基金,为医护人员购买必要的执业人身损害保险,定期举行执业风险预防培训。条例中应对经费的来源和经费使用的监督做出应有的规定。


(四)建立综合治理机制。条例应当建立健全治理组织架构,考虑设立实体化运行的医疗治安治理联动中心,以建立统一的联动平台,作为行使监督、指挥、协调职能的实体机构,主要职责是督促、协调各不同部门依法履职,及时回应和解决医护人员与患者的诉求。建立清晰责任清单,明确职责边界,解决部门权责不清、不作为的问题,实现“法定职责必须为”。强化工作联动,设立工作专班,各个医疗机构与相关职能部门和单位之间建立常态化的专人联络机制。


(五)强化风险预防措施。依法确认、落实《湖北省医疗机构内保工作规范(试行)》所规定的安保举措,加强软硬件建设,强化教育培训力度,提高医护人员风险防范水平,提高安保人员安全管理能力。同时,建立健全必要的内部安全管理制度,对制度的执行设置监督和评估机制,对于制度的设计实现高度精细化,编制可行的应急处置预案。


(六)细化法律责任。条例应当对打击力度和实施程序进行规范、细化。在行政处罚方面,加大对于伤医、破坏医疗机构秩序等行为严惩力度,运用联合信用惩戒手段加以规制,对于涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任;在行政责任方面,加大对执行制度不严、履行职责不当的行政主体责任追究力度;在侵权损害赔偿方面,在过错认定、责任划定、赔偿确定等方面,倾斜保护致伤致残医护人员的合法权益。同时,对于暴力伤医事件中涉及的法律事务,可安排专业人员对接协助。

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